‘Schurende’ zorgwetten staan samenhang in de weg

De wetten in het gemeentelijk zorgdomein ‘schuren’ op verschillende punten met elkaar. Toch zijn majeure ingrepen in het wettelijk kader uit den boze. Ook moet het Rijk haar stelselverantwoordelijkheid niet aangrijpen als alibi om in te grijpen in gedecentraliseerde bevoegdheden.

Dat adviseert de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) in het rapport ‘Zorg voor samenhangende zorg – Over zorgwetten die door gemeenten worden uitgevoerd’.
Gemeenten zijn sinds 1 januari 2015 verantwoordelijk voor onder meer de Participatiewet, de Wmo 2015 en de Jeugdwet. Doel van de decentralisaties is maatwerk, voorzieningen dicht bij de burger, meer samenhang in de uitvoering en beperking van de kosten.

Met name op het gebied van samenhang en integraliteit zijn er volgens de Rob de nodige problemen.  Die zitten voor een deel in het juridische kader ingebakken. Waar de Wet Publieke Gezondheidszorg uitgaat van een centrale rol van de overheid als hoeder van de openbare gezondheidszorg, gaan de Wmo en de Jeugdwet juist uit van eigen kracht en verantwoordelijkheid van de burger. Ook zijn er verschillen in sturingsfilosofie: soms collectief, dan weer gebaseerd op maatwerk. “Het is de vraag of het mogelijk is om samenhang te realiseren met zo’n uiteenlopende grondslag”, aldus de Rob.

Gescheiden werelden

Verder zijn er verschillen in de mate waarin moet worden samengewerkt. Gemeenten moeten omgaan met verantwoordelijkheden van anderen, in het bijzonder de regio, het Rijk en zorgverzekeraars. Dat is lastig, want verschillende actoren hebben verschillende rollen en dragen verschillende verantwoordelijkheden. Ook kenmerken ze zich door verschillende culturen. Als voorbeeld noemt de Rob de sociale sector en de gezondheidssector: “twee gescheiden werelden met elk hun eigen taal, werkwijzen, mores en expertises, daar is nog veel samenhang te realiseren.”

Burger vermalen

Ook de verschillen in rechten en voorzieningen en in de wijze waarop deze worden vastgesteld staan op gespannen voet met de wens naar samenhang. Daarbij zijn er verschillen in de wijze waarop aanspraak kan worden gemaakt op een persoonsgebonden budget, in het al dan niet verschuldigd zijn van eigen bijdragen, in de wettelijke regimes van uitwisseling van persoonsgegevens, in de wijze waarop het toezicht is geregeld en in de regels over terugvordering.

Dit alles leidt er toe dat “de burger soms vermalen wordt in de bureaucratie”. Professionals zitten in de spagaat tussen maatwerk enerzijds en de eisen rond doel- en rechtmatigheid anderzijds.

Toch adviseert de Rob om het wettelijk kader niet overhoop te halen. Wijziging van het wettelijk stelsel is volgens de Raad pas aan de orde als zich structureel onaanvaardbare situaties voordoen en gemeenten er niet zelf in slagen een aanvaardbaar evenwicht te vinden tussen verschillende belangen. Dat is volgens de Raad niet het geval. Blijkens cijfers van het Sociaal-Cultureel Planbureau (SCP) is de groep mensen die gecombineerd gebruik maakt van voorzieningen met 8 procent van de gebruikers relatief klein. “Het SCP noemt het gebruik van voorzieningen uit verschillende sectoren binnen één huishoudens ‘niet heel groot’”, stelt de Rob. “Zo bezien is de noodzaak voor meer samenhang beperkt.”

Pragmatisch

Om deze reden beperkt de Rob zich tot enkele pragmatische aanbevelingen. Zo zouden de wettelijke regels rond indicatiestelling, eigen bijdrage, verwerking van persoonsgegevens, toezicht en terugvordering kunnen worden geharmoniseerd. Ook vindt de Rob dat het verdeelsysteem van de algemene uitkering uit het gemeentefonds eenvoudiger kan. De verdeelmodellen zouden niet gebaseerd moeten zijn op (historische) kosten die gemeenten maken, maar op de kans dat bepaalde mensen zijn aangewezen op voorzieningen.  

Alibi

Voorop staat dat zoveel vrij moeten zijn in de besteding en verantwoording van de bijhorende gelden. “Als de landelijke politiek toch minimum- en bestedingseisen wil opleggen, dan hoort het Rijk verantwoordelijk te zijn voor de financiële risico’s en is bekostiging via het gemeentefonds niet aangewezen”, vindt de Rob. “Hol systeemverantwoordelijkheid niet uit door teveel bemoeienis met de praktijk, maar vul de rol van regering en parlement in via de band van systeembesturing. Het functioneren van het stelsel staat of valt met onderling vertrouwen in elkaars rolvastheid. Gebruik stelselverantwoordelijkheid niet als alibi voor het Rijk om eenzijdig en in strijd met de bedoeling van de wetgever in te grijpen in de uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden.”

Afwijkingsbevoegdheid

Bovendien is de werkzaamheid van juridische maatregelen altijd beperkt, aldus de Rob. “Fricties zijn er en zullen blijven bestaan, ook als er een betere wettelijke afstemming is. Dus stelt de Raad: besturen is óók het vinden van oplossingen waar de wet geen uitkomst biedt.” Beter is het om de lokale actoren speelruimte te geven. “Zorg voor wettelijke afwijkingsbevoegdheid opdat uitvoerders in wal-en-schip-situaties maatwerk en passende maatregelen te treffen.”