Hans Bekkers heeft in Binnenlands Bestuur van 14 januari 2011 een opzienbarend artikel geschreven over de invloed van het Rijk op de gemeenten via het gemeentefonds. Dit artikel kunt u hieronder lezen.
De meeste gemeenten hebben het niet in de gaten, maar het Rijk bepaalt in hoge mate het beleid op lokaal niveau. Het gemeentefonds fungeert als vehikel. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) plaatst in een advies aan minister Donner van Binnenlandse Zaken grote vraagtekens bij het vrij besteedbare karakter van de algemene uitkering. Het Rijk verdeelt dat geld – zo’n 17 miljard euro – via inmiddels zestig maatstaven over alle gemeenten.
Het Rijk bepaalt voor welke kostenverhogende factoren gemeenten extra geld krijgen. Door vooral die factoren te honoreren die aansluiten bij de wensen van het kabinet, verandert het gemeentefonds volgens de Rfv sluipenderwijs in een bekostigingsinstrument voor rijksbeleid. De autonomie van gemeenten wordt meer en meer een wassen neus. Sluipenderwijs is het Rijk in toenemende mate het beleid op lokaal niveau gaan bepalen. Het gemeentefonds fungeert als vehikel.
Vrij besteedbare karakter
De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) plaatst in een advies aan minister Donner van Binnenlandse Zaken grote vraagtekens bij het vrij besteedbare karakter van de algemene uitkering. Het Rijk verdeelt dat geld, dit jaar zo’n 17 miljard euro, via zestig maatstaven over alle gemeenten. De Rfv komt met het advies Vereenvoudiging verdeling algemene uitkering gemeentefonds op het moment dat er op instigatie van Binnenlandse Zaken een breed herijkingsonderzoek wordt gehouden naar de verdeling van het gemeentefonds. Vooruitlopend op de mogelijke consequenties van dat onderzoek houdt de adviesraad een warm pleidooi voor ‘een globale en transparante verdeling’ van de al gemene uitkering.
Via ‘objectieve’ verdeelmaatstaven wordt geld van het Rijk al zo’n 50 jaar over de gemeenten verdeeld. Dit om een zo eerlijk mogelijk speelveld te krijgen. In 1960 geschiedde de verdeling nog uiterst eenvoudig. Elke gemeente kreeg een vast bedrag, een bedrag per hectare, een uitkering op basis van de opbrengst van de grondbelasting en een bedrag per inwoner. Deze wens tot eenvoud kwam volgens de Rfv voort uit de vrees dat het Rijk anders te veel zou willen sturen met de verdeling van de middelen.
Wirwar van verfijningsregelingen
In 1997 waren er al 41 verdeelmaatstaven, in 2003 48. Het zoeken naar een rechtvaardige verdeling heeft inmiddels tot meer dan zestig verdeelmaatstaven in 2011 geleid. De Rfv spreekt van ‘een wirwar aan veelal willekeurige verfijningsregelingen, ontstaan om tegemoet te komen aan subjectieve wensen van het Rijk en specifieke groepen van gemeenten.’
Het belangrijkste bezwaar tegen de verdere verfijning van het verdeelstelsel is dat het de autonome positie van gemeenten geweld aandoet. Gemeenten worden geacht binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat een grote mate van beleidsvrijheid te hebben bij de uitoefening van hun taken. Die beleidsvrijheid veronderstelt ook een grote mate van bestedingsvrijheid van de financiële middelen. Daarom ook moet de algemene uitkering volgens de Rfv zo globaal mogelijk zijn.
Dit om te voorkomen dat het gemeentefonds een optelsom wordt van specifieke uitkeringen, waarbij bijvoorbeeld voor elke individuele activiteit van een gemeente kan worden bepaald hoeveel geld daarvoor in het gemeentefonds is opgenomen. Het verdeelstelsel werkt dan sterk richtinggevend op de afweging van gemeenten en wekt al snel de suggestie dat de rijksoverheid zegt dat gemeenten voor een bepaalde taak een bepaald bedrag moeten uitgeven.
Doorgeschoten
Het aantal verdeelmaatstaven is volgens de adviesraad in veel opzichten echter niet het eigenlijke probleem. ‘Het aantal maatstaven is eerder het symbool van een te ver doorgeschoten normeringsdrift van de rijksoverheid’, aldus Rfv-adjunct-secretaris Gerber van Nijendaal. De kern van elk verdeelvraagstuk is volgens hem een normatieve bestuurlijke uitspraak over het kostenniveau dat de rijksoverheid wenst te honoreren en met welke factoren zij daarbij rekening wenst te houden. ‘Met de omvangrijke verdeelonderzoeken wordt in zekere zin legitimiteit en draagvlak “gekocht” voor de verdeling’, stelt hij.
Dat er bij de verdeling met steeds meer kenmerken rekening wordt gehouden, is volgens hem een symptoom van de beperking van de beleidsvrijheid van gemeenten. ‘In eerste aanleg kan een verfijning in veel gevallen overigens juist tot meer bestuurlijk draagvlak van het verdeelmodel leiden, zeker bij de gemeenten die daardoor worden bevoordeeld. Voor een individuele gemeente of een groep van gemeenten is het soms belangrijk dat een maatstaf een erkenning inhoudt van feiten en omstandigheden die door die gemeenten als kostenverhogend worden ervaren. Dat geldt bijvoorbeeld voor de gemeenten die met een dalende bevolking hebben te maken. Al gaat het vooralsnog om een bescheiden bedrag, het is vooral de erkenning van de bijzondere omstandigheid die telt.
Bekostigingsinstrument voor rijksbeleid
Maar al snel roept dat de vraag op waarom ook niet met een andere kostenverhogende factoren rekening gehouden zou moeten worden. Dit opent voor het Rijk de weg om vooral die factoren te honoreren die aansluiten bij het rijksbeleid. Het karakter van de algemene uitkering verandert sluipenderwijs in bekostigingsinstrument voor rijksbeleid’, aldus van Nijendaal. ‘De huidige detailleringsdrift is te ver doorgeschoten.’
ZIE OOK: